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QUÉ ES LA DIPLOMÁCIA ?
Conjunto de procedimientos e instituciones que los estados emplean para relacionarse entre sí. En un principio, el término inglés diplomatics se refería al cuidado y evaluación de documentos o archivos oficiales. A lo largo del siglo XVIII, los documentos diplomáticos empezaron a ser aquéllos que se referían en exclusiva a las relaciones internacionales. Asimismo se empleaba la expresión ‘cuerpo diplomático’ para referirse al conjunto de embajadores, enviados y funcionarios asignados en el extranjero. En 1796 el filósofo británico Edmund Burke criticó a los franceses por su diplomacia ambivalente durante las Guerras Napoleónicas. Desde entonces el término ‘diplomacia’ se circunscribe al ámbito de la política internacional y de los asuntos exteriores.
HISTORIA DE LA DIPLOMÁCIA
Desde que las personas se organizaron en grupos sociales surgió la necesidad de normalizar los encuentros entre representantes de grupos diferentes. Hasta las civilizaciones más tempranas establecieron reglas para estos encuentros.
EVOLUCIÓN INICIAL
La primera civilización que desarrolló un sistema diplomático disciplinado fue la antigua Grecia. Se enviaban embajadores y misiones especiales de ciudad en ciudad para transmitir mensajes, avisos o presentes y para defender los intereses de un pueblo frente a los gobernantes de otras ciudades. Sin embargo, estas misiones diplomáticas eran ocasionales y esporádicas.
La decadencia de Grecia y el nacimiento del Imperio romano dieron un nuevos sentido al sistema diplomático. Roma instrumentalizó su diplomacia al servicio de las conquistas y anexiones territoriales de otros pueblos.
Hasta más de mil años después de la caída del Imperio romano los europeos no se sintieron miembros de diferentes naciones sino integrados en pequeños núcleos sociopolíticos dependientes de un señor feudal. Aunque esporádicamente debieron surgir relaciones entre los dominios feudales locales, no existen pruebas de la existencia de actividad diplomática durante la edad media.
En Asia oriental la situación de la diplomacia era similar a la descrita para el caso europeo durante la dominación romana. La China imperial se consideraba el centro del mundo, el ‘reino del medio’. La existencia de los demás estados sólo se consentía mientras éstos tributasen de manera efectiva o nominal al Imperio chino.
LA DIPLOMÁCIA DURANTE EL RENACIMIENTO.
La diplomacia moderna tiene su origen en el renacimiento. A principios del siglo XV aparecieron en la actual Italia algunas ciudades Estado, pero ninguna tenía una clara preponderancia y todas temían ser conquistadas por las demás. La mayor parte de los gobernantes de estas ciudades habían llegado al poder mediante la violencia y la astucia. Dado que no podían contar con la lealtad de sus súbditos estos gobernantes intentaban conservar su fidelidad mediante la conquista y el pillaje en el extranjero.
Perseguían cualquier oportunidad de aumentar su poder y acrecentar sus dominios por lo que la relación de poderes en la península Itálica les preocupaba de forma frecuente.
Aunque la diplomacia del renacimiento fue especialmente violenta y amoral las ciudades Estado italianas desarrollaron una serie de instituciones y mecanismos que todavía perduran. 1) Crearon un sistema de embajadores permanentes que defendían los intereses de su Estado mediante la observación, los informes y la negociación. 2) Cada Estado tenía un departamento de asuntos exteriores que analizaba los informes escritos de los embajadores, les enviaba instrucciones, asesoraba en la definición de la política exterior y conservaba enormes archivos. 3) Juntas desarrollaron un elaborado sistema de protocolos, privilegios e inmunidades para los embajadores: éstos y sus colaboradores tenían derecho a entrar, circular y salir libremente de los otros estados.
Tampoco se podían aplicar las leyes locales para impedir que un embajador llevara a cabo sus deberes, aunque se podía acusar a los embajadores en el caso de la comisión de un delito grave como el robo o el asesinato. 4) Apareció el concepto de extraterritorialidad. Este principio establecía que el espacio físico ocupado por una embajada debía ser entendido como territorio soberano del Estado al que representaba y que cualquier persona o cosa que estuviese dentro del recinto de la embajada se hallaba bajo la jurisdicción de las leyes del país representado.
LA DIPLOMÁCIA ENTRE LOS ESTADOS EUROPEOS.
La aparición en el siglo XVII del Estado moderno, identificado como nación Estado, provocó el nacimiento de las ideas de interés nacional y de equilibrio político. El primer concepto establecía que los objetivos de un Estado debían basarse en el interés nacional y no en factores personales como la ambición, la rivalidad, los sentimientos, la religión o los prejuicios. Un ejemplo de interés nacional sería asegurar el acceso a ciertas materias primas. La teoría del equilibrio político se fundamenta en el interés general por mantener el sistema de estados mediante la búsqueda de un equilibrio de poder entre aquéllos más poderosos. Pronto resultó claro que la diplomacia podía utilizarse para conseguir ambos objetivos.
La existencia de grandes potencias se convirtió de forma progresiva en característica principal de la política internacional. Aunque desapareciesen pequeños países, como ocurrió con Polonia tras los sucesivos ‘repartos’ de su territorio durante el siglo XVIII, las grandes potencias intentaban mantener sus relaciones sin amenazar la existencia de sus rivales. Al mismo tiempo, los diplomáticos europeos estaban cada vez más profesionalizados y mejor formados. El lado más sórdido de la diplomacia, los sobornos, las mentiras y los engaños, fue reemplazado poco a poco por un código ético de conductas esperadas y aceptables.
El sistema diplomático europeo recibió su primer golpe cuando Napoleón Bonaparte intentó dominar Europa a principios del siglo XIX. Después de la derrota de Napoleón se restauró el antiguo sistema de equilibrio y no hubo más guerras importantes en Europa durante los siguientes 100 años. Mientras tanto, las embajadas europeas en el Lejano Oriente se encontraban con la misma respuesta que China siempre había dado a cualquier esfuerzo diplomático anterior: China no establecería relaciones con Occidente.
LA NUEVA DIPLOMÁCIA
En 1914 Europa se vio sacudida por la I Guerra Mundial y el conflicto acabó con la reputación del sistema diplomático europeo, en tanto que la diplomacia secreta mantenida por la mayoría de los estadistas había sido una de sus detonantes. El presidente estadounidense Thomas Woodrow Wilson se convirtió en el máximo defensor de una diplomacia abierta y cuyos objetivos prioritarios deberían ser el mantenimiento de la seguridad colectiva y el equilibrio político internacional.
En lugar del antiguo sistema, Wilson propuso una nueva diplomacia que describió en sus catorce puntos. Los borradores de los pactos públicos se decidirían en conferencias internacionales en las que las pequeñas y grandes potencias participarían en grado de igualdad. Para mantener la paz se harían coincidir las fronteras nacionales con las étnicas. Todos los miembros de la comunidad internacional se comprometerían a defender estas fronteras frente a cualquier nación que pretendiera cambiarlas por la fuerza.
Los países buscarían el interés común en vez del interés nacional y someterían sus conflictos al arbitraje internacional para su resolución pacífica.
Muchas de las ideas de Wilson se incluyeron en el Tratado de Versalles de 1919 y en la Sociedad de Naciones. Sin embargo, después de que Estados Unidos rechazase su ingreso en la Sociedad y volviese a su tradicional política aislacionista, los estados europeos reiniciaron el sistema de equilibrio político y la defensa de los intereses nacionales mediante diplomáticos profesionales.
Durante la II Guerra Mundial, el presidente estadounidense Franklin Delano Roosevelt intentó de nuevo establecer un nuevo tipo de diplomacia. Pero él y el primer ministro británico Winston Churchill construyeron el orden internacional de la postguerra mediante tratados con el máximo dirigente soviético, Stalin, que seguían la antigua escuela europea en vez de las nuevas ideas contenidas en la Carta del Atlántico y en la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Aunque la ONU es aún un símbolo de lo que debería ser un nuevo sistema diplomático, éste no siempre ha sido seguido por las potencias internacionales. Pese a las críticas recibidas por su incapacidad para resolver determinados conflictos internacionales, cabe contemplar la labor pacificadora y de equilibrio entre grandes potencias y países pequeños que ha llevado a cabo la ONU, que ha celebrado en 1995 sus 50 años de existencia.
La Asamblea General de la ONU, en la que son mayoría los pequeños países, permite la existencia de un foro público mundial, abierto a la discusión de los problemas que presentan los países de la comunidad internacional.
EL MECANISMO DIPLOMÁTICO
Mantener relaciones con otros países implica tres requisitos. 1) Alguna entidad en el país de origen para decidir la política exterior e instruir al personal que se envíe. 2) Una entidad en el extranjero desde la que se establecen encuentros en el otro país. 3) Personal para hacer funcionar el conjunto. A lo largo de los siglos estos tres requisitos se han ido profesionalizando y burocratizando. Ya durante los siglos XVII y XVIII los departamentos de asuntos exteriores estaban bastante desarrollados. Durante el siglo XIX el cuerpo diplomático se seleccionaba cada vez más por oposición. Aunque los embajadores seguían siendo cargos políticos, se encontraban con equipos muy profesionalizados en su embajada y trataban con otros equipos muy competentes al entregar sus informes a la oficina de su país de origen.
Departamentos de asuntos exteriores Las oficinas gubernamentales que se ocupan de las relaciones con otros países se denominan por lo general ministerios, departamentos o secretarías de asuntos exteriores o extranjeros. En Latinoamérica se suelen llamar secretarías de relaciones exteriores. Están dirigidas por un ministro o secretario de asuntos exteriores.
En los sistemas democráticos, el ministro es siempre un cargo político nombrado por el jefe de gobierno. Basándose en los conocimientos del ministerio y de sus oficinas en el extranjero, el ministro o ministra asesora al jefe de Estado en asuntos de política exterior, ayuda a formular y a coordinar esta política y administra su ministerio. A veces, también se involucra de una forma directa en las negociaciones con otros estados. Un pequeño número de subsecretarios y otros funcionarios escogidos según criterios políticos ayudan en la dirección del departamento.
Los ministerios o secretarías de asuntos exteriores se suelen dividir en secciones geográficas y funcionales. Las primeras consisten en oficinas para las principales áreas geográficas, con subdivisiones más detalladas hasta llegar al nivel de los despachos por país. Los funcionarios de cada uno de ellos son diplomáticos de carrera que se especializan en diferentes aspectos del país asignado.
La sección funcional se ocupa de problemas que no se adaptan a la clasificación por países: el comercio, organizaciones internacionales, derechos humanos, departamento de Inteligencia, información para el público, Derecho internacional, pasaportes y visados. La coordinación entre ambas secciones supone un problema constante.
Los departamentos de asuntos exteriores también tienen una sección administrativa encargada de gestionar la oficina: temas internos como asignación de presupuestos, selección de personal, gestión, formación y tareas logísticas.
En una época de interdependencia y de diplomacia total, los departamentos de asuntos exteriores deben coordinar las actividades realizadas en el extranjero por oficinas del gobierno. Los departamentos de tesorería, economía y hacienda, por ejemplo, se involucran cada vez más en las negociaciones comerciales y monetarias.
Los departamentos de agricultura también se ocupan del comercio exterior y de los problemas mundiales de abastecimiento. Las secciones de defensa participan en el apoyo a gobiernos extranjeros y en la formación de sus fuerzas armadas. Las oficinas de Inteligencia proporcionan a los jefes de Estado una fuente de información alternativa sobre sus países. A veces a un ministro de asuntos exteriores le surgen problemas a la hora de recoger la información de todas las actividades que su país mantiene en el extranjero.
LAS EMBAJADAS
La embajada es dirigida por un embajador asesorado por un diplomático de carrera que trabaja como suplente o primer secretario, que vigila y coordina el trabajo del personal y asume las responsabilidades de la embajada en ausencia o incapacidad del embajador.
ORGANIZACIÓN : Una embajada se divide en varias secciones funcionales que observan, informan y se ocupan de las cuestiones que tienen asignadas. La mayor parte de las embajadas tienen departamentos que se ocupan de asuntos políticos, económicos y comerciales, informativos y culturales, cuestiones consulares y problemas administrativos. Además, una embajada cuenta con agregados de otros departamentos del gobierno. Por tradición siempre han existido los agregados militares, aunque en los últimos tiempos los agregados agrícolas, comerciales, laborales y culturales son cada vez más comunes.
El personal de la embajada se compone de funcionarios del cuerpo diplomático, con la excepción en algunos casos de los agregados que provienen de sus respectivos ministerios. Los secretarios y funcionarios administrativos pertenecen a otro cuerpo civil independiente. Los ciudadanos del país extranjero pueden ser contratados como intérpretes o para la realización de trabajos no confidenciales.
ACTIVIDADES : Las actividades de una embajada incluyen tareas tales como la negociación de cuestiones de gran importancia política, el informe y análisis de sucesos importantes en el país anfitrión, el intercambio de estudiantes, la organización de exposiciones sobre la vida en su país de origen y la expedición de visados.
Además de sus labores diplomáticas y políticas las embajadas también asumen tareas consulares de su gobierno. Los servicios consulares se ocupan de las relaciones económicas y comerciales entre naciones. Al principio, las labores diplomáticas y consulares se mantenían estrictamente separadas porque los primeros teóricos consideraban que los intereses nacionales no debían estar viciados por asuntos comerciales privados. Por eso existían dos servicios diferentes: el diplomático y el consular. Los principales países combinan hoy ambos servicios y existe un sólo cuerpo de funcionarios civiles profesionales para ambas áreas.
El trabajo consular incluye tareas muy variadas. Los cónsules expiden certificados de nacimiento, de defunción y de matrimonio a los ciudadanos nacionales en tránsito o que residen en el país extranjero. Los funcionarios consulares se ocupan también del transporte, ayudan a sus compatriotas cuando éstos viajan por negocios o turismo e informan sobre las condiciones de la economía y de los negocios en el país extranjero. Estas actividades se realizan en los consulados situados en las principales ciudades comerciales así como en la capital.
EL SERVICIO EXTERIOR : Hoy en día la mayoría de los países emplea funcionarios de carrera seleccionados por oposiciones para trabajar en sus servicios exteriores. Hasta hace poco, sin embargo, el personal de los servicios exteriores era asignado por una decisión política, muchas veces entre familias nobles o ricas que podían pagar los gastos considerables que conllevaba la vida diplomática.
Hacia 1850 Francia y Gran Bretaña comenzaron a convocar oposiciones para cubrir algunos puestos en el cuerpo diplomático, pero los bajos salarios restringían el número de personas que podían permitirse aceptar ese empleo. Desde la finalización de la la II Guerra Mundial se han incrementado los salarios y las pensiones para que cualquier persona pueda entrar en el cuerpo diplomático. Aunque los diplomáticos de carrera predominan, siempre hay cargos para personal que no cumpla este requisito.
Muchas naciones encargan a ciudadanos distinguidos misiones como embajadores; suelen ser hombres y mujeres que han destacado en campos como los negocios, el derecho, la política o la universidad, aunque los funcionarios de carrera son los más numerosos.
CONVENCIONES DIPLOMÁTICAS : Los usos y convenciones de la diplomacia tienen un alto grado de formalidad. El lenguaje siempre es más bien cauto y nunca se emplean palabras de mucha carga emocional. El protocolo de los encuentros diplomáticos ha sido definido de una forma cuidadosa. Los privilegios y la inmunidad de los diplomáticos se definen en convenciones y tratados que han evolucionado a lo largo de un amplio periodo. Cada vez que se rompe el protocolo se presenta un rechazo diplomático. Todas estas ceremonias y formalidades tienen un objetivo práctico: permiten que los diplomáticos resuelvan cuestiones de guerra o paz de un modo aséptico y ajeno a cualquier indicio de subjetividad derivado de la emotividad.
EL PROTOCOLO : Existen detalladas convenciones aceptadas por toda la sociedad internacional sobre la mayoría de las fórmulas oficiales en que dos países se relacionan.
Dado que los embajadores representan a su jefe de Estado, las relaciones entre embajadores en un mismo país siempre han involucrado cuestiones de prestigio. Por tanto, cuestiones como qué puesto ocupa un embajador en una procesión o qué embajador entra primero en una estancia adquieren una gran importancia.
Problemas de esta índole afectaron a las cortes europeas hasta que fueron resueltas en el Congreso de Viena (1815), el Congreso de Aquisgrán (1818) y, en épocas más recientes, en los encuentros que se llevaron a cabo en Viena para redactar una Convención de Relaciones Diplomáticas en 1961. Como resultado de estas reuniones se dividió a los diplomáticos en tres clases: 1) embajadores, legados y nuncios papales que son acreditados ante los jefes de Estado; 2) enviados, ministros y otras personas acreditadas ante los jefes de Estado; 3) agregados acreditados ante los ministros de asuntos exteriores. La precedencia entre los representantes extranjeros en una capital se rige en la actualidad por la edad.
La persona del cuerpo diplomático con más edad es nombrada decano, que por norma representa al conjunto del cuerpo diplomático en las ceremonias y en cuestiones de privilegios e inmunidades diplomáticas. El resumen más conciso de los protocolos diplomáticos es la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas que consta de 53 artículos redactados bajo los auspicios de la ONU.
PRIVILEGIOS E INMUNIDAD : Ya desde antiguo los heraldos y enviados recibían privilegios, cortesías e inmunidades. En los tiempos actuales la inmunidad y los privilegios diplomáticos están muy desarrollados y son aceptados de manera universal.
Durante siglos el territorio sobre el que se asentaba una embajada se consideró una isla de soberanía del Estado representado. Desde la Convención de Viena de 1961 este privilegio se ha visto reducido, aunque las instalaciones de la embajada siguen siendo inviolables y el Estado anfitrión debe facilitar al máximo sus funciones. Los ciudadanos del Estado anfitrión tampoco pueden entrar en la embajada sin permiso de su máximo dirigente. Las embajadas gozan de inmunidad frente al registro, la requisa y el embargo.
Cada nación tiene la obligación de proteger las embajadas en su territorio de cualquier intrusión o daño. Estas reglas, respetadas desde hace mucho tiempo, fueron rotas en Irán en noviembre de 1979 cuando un grupo de iraníes asaltó la embajada de Estados Unidos y mantuvo a 50 miembros de su personal presos durante 14 meses. El secuestro de la embajada japonesa en Lima (Perú) y la retención de su legación diplomática en este país en diciembre de 1996 por el Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, demostró que la violación del derecho de invulnerabilidad puede ser utilizado como instrumento de presión por determinados grupos terroristas para la consecución de reivindicaciones frente a su gobierno.
Debe permitirse la comunicación libre entre las embajadas y el gobierno anfitrión. Los correos diplomáticos no pueden ser retenidos y las valijas no pueden ser abiertas o detenidas. El gobierno anfitrión debe asegurar estos derechos aun en contra de sus propios ciudadanos.
Los agentes diplomáticos y su equipo no pueden ser arrestados o detenidos. Los diplomáticos gozan de inmunidad frente a las leyes penales y, por lo general, también frente a las leyes civiles y disposiciones administrativas. Están exentos de pagar los impuestos directos del Estado anfitrión. Sin embargo, la inmunidad frente a las leyes del país anfitrión no les exime del cumplimiento de las leyes de su país de origen.
Aquéllos que cometen crímenes son repatriados a su país como persona non gratae. Los diplomáticos que disfrutan de estos privilegios e inmunidades están obligados por deber a respetar las leyes y las regulaciones del Estado anfitrión y a evitar las interferencias con sus asuntos internos.
En caso de guerra, el Estado anfitrión debe facilitar los medios para que los diplomáticos de los estados en guerra abandonen el país. Aunque se rompan las relaciones diplomáticas con otro país, el Estado anfitrión debe respetar y proteger el recinto de la embajada. Por regla general, al romperse las relaciones cada país encarga la custodia y los intereses de su embajada a un tercer Estado aceptado por ambas partes.
EL LENGUAJE DE LA DIPLOMÁCIA : Hasta el siglo XVII el latín fue el lenguaje de la diplomacia. Sin embargo, a partir del siglo XVII, el francés se convirtió en la lengua diplomática a causa de la hegemonía francesa en Europa, su precisión y su uso en las cortes europeas.
La entrada de Estados Unidos en la I Guerra Mundial determinó el posicionamiento del inglés como la segunda lengua de la diplomacia. Durante el periodo de entreguerras, los documentos de la Sociedad de Naciones se redactaban en inglés y en francés. Después de la II Guerra Mundial los fundadores de la ONU intentaron implantar un sistema de cinco idiomas. En todas las reuniones de la ONU se traduce de forma simultánea al francés, inglés, ruso, español y chino. Al redactar tratados o convenciones las partes escogen un idioma, que suele ser francés o inglés, para que sirva de base en las discusiones sobre significados o interpretaciones.
NEGOCIACIONES DIPLOMÁTICAS : Aunque por tradición han sido los diplomáticos profesionales quienes se han ocupado de las negociaciones, cada vez más son enviados especiales, ministros de asuntos exteriores o jefes de Estado quienes las llevan a cabo.
Ejemplos recientes de esta tendencia han sido la diplomacia aérea (shuttle diplomacy) del secretario de Estado estadounidense Henry Kissinger en Oriente Próximo y la participación del ex-presidente Jimmy Carter en las negociaciones de 1994 entre Estados Unidos y Corea del Norte sobre proliferación nuclear. Sin embargo, los diplomáticos de carrera siguen siendo los que realizan la mayor parte de las negociaciones y se encargan de las relaciones del día a día con dirigentes de otros países.
El problema de decidir qué mecanismos o tácticas son más efectivas al negociar es difícil. El politólogo estadounidense Hans J. Morgenthau resume en su libro Política entre Naciones (1948) lo que podría ser el ideal de la diplomacia moderna: 1) la diplomacia debe alejarse de su espíritu de cruzada; 2) los objetivos de la política exterior tienen que definirse en función del interés nacional y deben apoyarse con medios adecuados; 3) la diplomacia ha de analizar la situación desde el punto de vista de otras naciones; 4) las naciones deben aceptar compromisos en todas las cuestiones que no sean vitales para ellas; 5) la política exterior tiene en las fuerzas armadas un instrumento, no un jefe; 6) el gobierno debe dirigir la opinión pública y no seguirla.